【世界難民日之後】回家難 聯合國難民公署駐華代表:歸國要顧及意願、安全與尊嚴 - 明周文化

【世界難民日之後】回家難 聯合國難民公署駐華代表:歸國要顧及意願、安全與尊嚴

撰文: 鄭祉愉     攝影: 譚志榮

28 Jun 2018

在世界難民日後一天,特朗普因在美國墨西哥邊境,對非法移民實施「零容忍」政策,遣返成人,抱走兒童運到中心,一共超過二千名兒童,在國際間引起軒然大波,火燒後欄,連第一夫人Melania Trump也不支持他,世界又開始關注難民除了歸家有期,難民的尊嚴與安全何在?

據聯合國最新報告指,全球有6850萬人因為戰爭、暴力衝突與迫害被迫逃離家園,當中有四千萬是國境內流離失所,超過二千五百萬難民,超過一半是十八歲以下人口,還有一千萬無國藉人口,人數再創歷史新高。

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「我們的工作最正面的經驗,就是要令人們回家,卻常常陷於人間悲劇裏,因着人們從家園被連根拔起,強迫離散,這全是因為衝突之故。」

聯合國難民署駐華代表Sivanka Dhanapala自1992起,已在難民政策工作超過二十年,曾派駐多國,卻仍然記得他的第一個任務。

越柬戰爭之後,1991年終於簽署《巴黎和平協約》。在此之前,上世紀七十年代赤柬(柬埔寨共產黨)殺了數以百萬計的平民,紛紛逃離家園,流落異鄉,聯合國於是落實和平安排,包括戰後重建、維和等工作。難民署的首要任務,就是在柬埔寨史上第一次大選前,護送並安排他們回家團聚,並且投票,然而紅高棉武裝分子當時仍有零星突襲,未被遣散。

1992年春天,Sivanka身處𨗴粒,他當時還很年輕,這是他第一個任務,選前正正爆發了軍事襲擊。

他記憶裏,不能忘懷一幕母女團聚的畫面。由1975年赤柬大屠殺起,十七年了,從未見面的的母女再聚,女兒流落泰國,無法聯絡母親,不知對方生死,見面一刻,跨越分離十七年的茫茫傷痛。「這份見證極其有力,令我可以繼續工作下去」。
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聯合國自前年發起「無人被流落在外」的計劃,希望啟發參與,為全球二百萬被迫逃離家園的難民提供安全的庇護,圖為烏干達。

難民回家的三個原則

今年一月上任駐華代表前,Sivanka曾任高級政策顧問,除曾派駐多國,亦處理過多個危機,包括包括2010年巴基斯坦洪災,2011年利比亞危機期間到突尼斯、埃及等地,科索沃危機期間的前南斯拉夫馬其頓共和國,以及到阿富汗、巴基斯坦和伊朗處理「阿富汗難民問題」。

難民歸家,有三條黃金守則。

自願歸國(voluntary repatriation)是最首要的;第二,安全;第三,尊嚴。他解釋,「他們決定回家必須是自願的,具有充足資訊下決定」,他解釋,如果有遭襲的危險、缺水、缺糧,無法生活,就不能簡單叫他們回家。他指出,這意味着接待國方、來源國一方以及難民署,三方須緊密合作。

他舉例,波斯尼亞戰爭長達三年八個月,簽署停戰協議《巴黎議定書》後,有在國境內離散的人民,曾遭種族清洗,難民署就組職了國際軍隊、當地警方,護送回家期間,更糟糕是,對於這些遭受歧視的種族,民眾會拋擲石頭,Sivanka當時就在隊伍當中。

除此之外,他又指,如果需要經濟發展,就幫忙,或家園遭毀壞,就要重建。

問題來了,即使自願歸國,怎樣回家呢?或者說,難民都一定能回家嗎?

阿富汗難民危機延綿足足三十年,仍然是世上第二大的難民國,足足有六百萬人散居於巴基斯坦和伊朗,至今有家歸不得。於目前難民危機中,是否能夠借鏡?他說仍未完結,稱這個現象為「延長難民情況(protracted refugees situation)」。「當離散情況一直持續,在目盡之處仍然未有解決方法,聯合國難民署不可能無止境支持下去,我們國際捐助者也不可能一直下去。」

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解決難民危機,政治經濟雙管齊下

要從根源上解決離散問題,對症下藥,套用曾在難民署工作,現任聯合國秘書長António Guterres的話:「對於人道主義問題,只有政治方法解決,不止經濟解決辦法,也不止政治解決方法,必須全面看待(prosper across the board)。」

換而言之,國際社會必須分擔難民收容責任。

2016年九月,在聯合國難民與移民問題高峰會議上,193個國家通過了《紐約難民宣言》(New York Declartion for Refugees and Migrants),承諾加快為難民提供安置點。他指出,就難民問題,國際社會已經有法律框架,以及1951年簽署的難民公約,「但對於移民,則稍有不同,雖然有聯合國移民署,但是沒有有效的法律框架」。

「難民」目前分為經濟難民、自然災害難民、戰爭和政治難民,經濟難民被視為改善自己的生活而「自願」流離失所的人,也稱非法移民。

聯合國難民事務高級專員菲利普·格蘭迪(Filippo Grandi)亦表示:「應對難民情況,十四個國家已率先規劃了全新藍圖;而在數月之後,新的《全球難民契約》將準備好於聯合國大會上通過。沒有人會自己選擇成為難民;但我們其他人可以選擇如何提供協助。」

Sivanaka期待今年九月,聯合國大會將會再進一步談論,作為駐華代表,亦指剛剛在今年成月的成立移民管理局的中國有就此發聲(vocal),期待中方會更積極參與。

他認為,無庸置疑,「分擔責任(responsibility sharing),意思是第一世界的國家必須伸手幫助其他收容難民的國家」世界上目前有近六十個難民營,收容最多難民,其實是發展中國家,如約旦、巴基斯坦、伊朗,約旦的人口更有達四分一是難民。要解決難民危機,他總結有三個方法:除了自願歸國,第二是(resettlement),第三是融合(integration )。每122個人當中,就有一個難民,可是只有百分之一的難民可以被安排到第三方國家,「位置還越來越少。

融合會是出路嗎?

「視乎接收國的經濟狀況,但我必須指出,某些難民的韌性對接國社區(resilience),有極大的經濟貢獻。」

他舉例在巴基斯坦的某些地區,阿富汗難民中的電工就填補了勞動力缺口,其他例子還有採摘車厘子的工人、工廠機器工人等。一度全球最大的Zaatari難民營,一整條商店街,都是難民們自發做起來的三千個小商店。在他看來,難民的小生意往往能帶來一定的「社區內的經濟浮動力(economic buoyancy)」,他指出,當然這是接待國社區和政府需要決定的。
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Zaatari難民營中的小商販(圖片來源:UNHCR

他認為香港難民應該被允許工作:「這是聯合國難民署一直宣揚的事。」

雖然香港的難民統一審核機制批核率位於全球最低,他仍然支持港府政策,並相信政府通過檢討系統,會達致一個更有效又嚴峻的(effective and rigorous)系統,分開經濟難民及普通難民。因安置越南船民,聯合國難民署仍然欠港府11億。他指出,就港府需要,會一直提供專業建議。

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2015難民年之後

2015年,歐洲爆發難民危機,數以百萬計移民湧入歐洲大陸,自此造成政治風暴,有多個右翼政黨上台。對Sivanka而言,2015年被稱為難民之年,不過是因為世界終於注意到難民數字比歷史上任何一個時刻都多。

2015爆發難民危機之前,難民署的財政預算一再縮減,及後署方增加預算,直至2017年達至77億美元新高,當中百分之八十七來自各國政府及歐盟捐款,另外仰頼跨政府組職、私人捐助者及企業捐助生存。每年6月20日是世界難民日,由聯合國難民事務高級專員署發起,以喚起國際社會關注全球難民,同時募款。

Sivanaka目前駐北京,談及中國,以及空氣質素的問題。「沒我想像中壞」,他說,「這也是中國極好的(fascinating)時刻,因為政府嘗試和國際社會更多合作。這是一個我們可以嘗試及影響的時機。」」

所以你對此樂觀?「做我的工作,必須樂觀。」他狡黠一笑,「不過現在有真正的原因抱持樂觀就是了。」

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